LA NECESARIA Y OBLIGATORIA PLANIFICACIÓN DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL. CLAVES PARA REALIZAR UNA ADECUADA PLANIFICACIÓN.

Planificar, de acuerdo con la RAE, se define como aquel “Plan general, metódicamente organizado y frecuentemente de gran amplitud, para obtener un objetivo determinado, tal como el desarrollo armónico de una ciudad, el desarrollo económico, la investigación científica, el funcionamiento de una industria, etc.”. Cuando esta actividad se lleva a cabo por el conjunto de entes que componen el sector público estamos en el ámbito de la planificación de la actividad pública.

Pues bien, en el marco de la actividad de las Administraciones Públicas, debemos tener en cuenta la importante y relevante planificación de la actividad contractual. Y es que no debemos olvidar que los poderes públicos deben encaminar sus actuaciones a la satisfacción de los intereses generales, a través del ejercicio de la función pública a ellos encomendada, y que se concretan en la consecución de las políticas públicas que demandan los ciudadanos.

Y por otro lado, desde el punto de vista económico – presupuestario, esta planificación de la actividad contractual se antoja esencial para que se pueda hablar de un verdadero uso eficiente de los recursos públicos.

El importantísimo art. 28 de la LCSP, relativo a la “Necesidad e idoneidad del contrato y eficiencia en la contratación”, ensalza en su apartado 4ª la obligatoriedad de que las entidades del sector público programen la actividad de contratación pública.

Sin embargo, ya sea por olvido o imprecisión del legislador, o bien sea porque será objeto de desarrollo reglamentario (ya igual para el próximo decenio), la Ley poco señala acerca de cómo debe llevarse a cabo estos planes de contratación. Únicamente se limita a señalar:

• Que esta programación debe abarcar la contratación que se llevará a cabo en un ejercicio presupuestario o períodos plurianuales.
• Que las entidades del sector público darán a conocer su plan de contratación anticipadamente mediante un anuncio de información previa previsto en el artículo 134[1] que al menos recoja aquellos contratos que quedarán sujetos a una regulación armonizada.

Aunque la LCSP, en este punto, no hace mención a la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, esta necesidad también deriva de la necesidad de dar cumplimiento a lo previsto en su artículo 6.2:

“Las Administraciones Públicas publicarán los planes y programas anuales y plurianuales en los que se fijen objetivos concretos, así como las actividades, medios y tiempo previsto para su consecución. Su grado de cumplimiento y resultados deberán ser objeto de evaluación y publicación periódica junto con los indicadores de medida y valoración, en la forma en que se determine por cada Administración competente.

En el ámbito de la Administración General del Estado corresponde a las inspecciones generales de servicios la evaluación del cumplimiento de estos planes y programas”.

LAGUNAS Y DEFICIENCIAS EXISTENTES EN LA REGULACION DE LA LCSP

Entre las debilidades que observo de la regulación existente, quisiera destacar las siguientes:

1. Señala el anteriormente citado art. 28 que se debe dar a conocer la contratación que se llevará a cabo en un ejercicio presupuestario o períodos plurianuales. Sin embargo, nada se dice acerca de cómo se debe proceder ante los supuestos de contratación incidental o sobrevenida, o de cómo se debe proceder a la hora de modificar dicho plan previamente aprobado/publicado.

2. Respecto al plan de contratación, únicamente establece la obligatoriedad de publicar los contratos sometidos a regulación armonizada “SARA” (“que al menos recoja aquellos contratos que quedarán sujetos a una regulación armonizada”). Sobre este punto quisiera destacar lo siguiente:

Se hace aconsejable que los planes anuales de contratación incluyan la totalidad de los contratos a celebrar por las Administraciones Públicas (excluyendo, quizás, aquellos contratos menores que se prevean tramitar a  través de los procedimientos especiales de pago previstos en la normativa presupuestaria – ACF). Y todo ello para lograr:

• La finalidad pretendida de racionalidad de los recursos;
• Una mayor predictibilidad de la actividad de compra pública;
• Cumplir con las exigencias de publicidad y transparencia, dando a conocer a los licitadores del mercado los contratos que se prevén realizar, facilitando así la concurrencia en la posterior fase de licitación y adjudicación de los contratos. à Facilita la concurrencia, acceso Pymes etc.

3. No se señalan que elementos, como mínimo, deben ser objeto de publicación respecto cada uno de los contratos que componen el plan. A modo de ejemplo, señalo algunos elementos susceptibles de ser objeto de publicación:

• Órgano de Contratación asignado.
• Código CPV (Vocabulario Común de Contratos Públicos).
• Objeto de la propuesta.
• Duración.
• Fecha estimada licitación.
• Importe aproximado de la propuesta de contratación.
• Procedimiento de adjudicación elegido.
• Indicación si el contrato está sujeto a una regulación armonizada (SARA).

4. No se regulan las consecuencias que se derivan ante el incumplimiento de la obligatoriedad de publicar el plan de contratación, ni quien debe ser la autoridad pública que aprueba dicho plan (posibles responsabilidades).

FINALIDAD DE LA PLANIFICACIÓN CONTRACTUAL:

• Debe identificar todos los posibles contratos que los órganos de contratación prevén celebrar en el ejercicio siguiente/siguientes.
• Debe permitir establecer con antelación directrices y recomendaciones que guíen la futura ejecución de los procesos de contratación; persiguiendo objetivos de eficiencia, economía de medios, transparencia, concurrencia y mejora de la calidad de la contratación.
• Se debe integrar en los procesos de programación y presupuestación de los recursos materiales y permite la implicación de los especialistas en contratación en dichos procesos.
• A través de una adecuada planificación se puede medir, mediante el establecimiento de indicadores válidos, el grado de cumplimiento de la actividad contractual, así como poder analizar las desviaciones producidas al objeto de que se puedan adoptar las medidas correctoras oportunas para evitar así que se vuelvan a producir.

ALGUNAS CLAVES PARA LLEVAR A CABO UNA ADECUADA PLANIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS

Cada poder adjudicador dispone de sus propios procedimientos y métodos para organizar la gestión de proyectos y contratos. Para poder realizar una adecuada planificación de la actividad pública contractual debemos atender a distintos elementos que se encuentran intrínsecamente relacionados:

A. ELABORACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN CONTRACTUAL

a. IDENTIFICACIÓN Y EVALUACIÓN DE NECESIDADES (MISIÓN y OBJETIVOS DEL ENTE PÚBLICO), EN TIEMPO Y FORMA: En todo proceso de planificación contractual se deben tratar, al menos, los siguientes interrogantes:

¿Qué se debe y pretende licitar y por qué? ¿Qué características son fundamentales y cuáles son opcionales? ¿Cuál es el motor clave de esta contratación? ¿Cuáles son los factores de éxito fundamentales? ¿Qué resultados se buscan? ¿Necesitamos contratar esta obra, servicio o suministro? ¿Quién dice que es necesario? ¿Qué posibilidades hay de contratar soluciones listas para su uso?.

Para dar respuesta a estas preguntas se hace recomendable constituir sesiones interactivas en grupo en las que participen todas las partes interesadas clave.

b. ANÁLISIS E IMPACTO DE LA GESTIÓN PRESUPUESTARIA: En tanto que la actividad contractual implica, con carácter general, la inmovilización de recursos presupuestarios debemos acudir, en primer lugar, a la normativa presupuestaria vigente.

La Ley 47/2003, General Presupuestaria, en su artículo 26 se determina que:

“1. La programación presupuestaria se regirá por los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, responsabilidad y lealtad institucional, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

2. Las disposiciones legales y reglamentarias, en fase de elaboración y aprobación, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración y cualquier otra actuación de los sujetos que componen el sector público estatal que afecte a los gastos públicos, deben valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta a las disponibilidades presupuestarias y a los límites de los escenarios presupuestarios plurianuales.”

Asimismo, el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que regula el Principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, señala que:

“1. Las políticas de gasto público deberán encuadrarse en un marco de planificación plurianual y de programación y presupuestación, atendiendo a la situación económica, a los objetivos de política económica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

2. La gestión de los recursos públicos estará orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del sector público”.

Es decir, a modo de resumen, la programación de la actividad contractual debe estar supeditada al cumplimiento de los objetivos de política económica y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, así como de las reglas de gasto. No olvidemos que la contratación pública representa en torno al 20% del PIB de España (14 % del PIB en contratación pública en el ámbito de la UE, lo que equivale a más de 1,9 billones EUR[2]).

B. SEGUIMIENTO DE LA PLANIFICACIÓN CONTRACTUAL Y ANÁLISIS DE LAS DESVIACIONES DETECTADAS:

Una vez ha sido aprobada y publicada la planificación de la actividad contractual, prevista para el ejercicio/los ejercicios venideros, entramos en la fase de seguimiento y supervisión de la misma. El establecimiento de indicadores ayuda sobremanera a realizar el oportuno análisis de su cumplimiento, así como para detectar las posibles desviaciones producidas entre lo PLANIFICADO y lo REALMENTE SUCEDIDO. Esto permitirá detectar los errores producidos en la fase de elaboración de la planificación, al objeto de que puedan ser corregidos.

C. RETROALIMENTACIÓN (FEEDBACK):

El adecuado trabajo de seguimiento permitirá obtener la información necesaria para poder mejorar el modelo de planificación previamente definido e implantado. Este proceso de aprendizaje continuo determinará el éxito o el fracaso de las tareas futuras de planificación.

                       Cuadro orientativo del Ciclo de la Planificación contractual.

[1] Artículo 134. Anuncio de información previa.

1. Los órganos de contratación podrán publicar un anuncio de información previa con el fin de dar a conocer aquellos contratos de obras, suministros o servicios que, estando sujetos a regulación armonizada, tengan proyectado adjudicar en el plazo a que se refiere el apartado 5 del presente artículo.
2. Los anuncios de información previa a que se refiere el apartado anterior se publicarán, con el contenido establecido en el Anexo III. A, a elección del órgano de contratación, en el «Diario Oficial de la Unión Europea» o en el perfil de contratante del órgano de contratación a que se refiere el artículo 63 que se encuentre alojado en la Plataforma de Contratación del Sector Público o servicio de información equivalente a nivel autonómico.

[2] https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/file_import/european-semester_thematic-factsheet_public-procurement_es.pdf