Hace unos pocos días el Tribunal de Cuentas (en adelante TCu), órgano supremo fiscalizador de las cuentas del Estado, ha publicado en su dirección Web (https://www.tcu.es/ à LINK PDF ENLACE ) el siguiente informe de fiscalización que me gustaría desgranar, tratando de analizar los resultados del trabajo realizado, las debilidades detectadas, así como las recomendaciones planteadas.
Este informe es el relativo a la Fiscalización sobre los acuerdos y resoluciones contrarios a reparos formalizados por los interventores locales de las entidades locales de la comunidad autónoma de Cantabria y las anomalías detectadas en materia de ingresos, así como sobre los acuerdos adoptados con omisión del trámite de fiscalización previa referidos al ejercicio 2016.
Antes de proceder a dicho estudio debemos “poner sobre la mesa” dos aspectos claves en materia de rendición de cuentas y transparencia, que afectan al ejercicio de la función interventora y que entiendo que deben ser objeto de especial mención. Los mismos son:
- El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL) que en su artículo 218.3 del establece la obligación para los órganos de Intervención de las entidades locales de remitir al Tribunal de Cuentas los acuerdos y resoluciones adoptados por el órgano competente de dichas entidades en los que concurran posibles irregularidades o deficiencias puestas de manifiesto en el ejercicio de la función interventora y que hayan dado lugar al oportuno reparo.
- La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno (LTAIPBG), incluye en su artículo 28, entre las infracciones en materia de gestión económico-presupuestaria, aprobar compromisos de gastos, reconocimiento de obligaciones y ordenación de pagos sin crédito suficiente para realizarlos o con infracción de lo dispuesto en la normativa presupuestaria que sea aplicable.
Igualmente considera como tal, la omisión del trámite de intervención previa de los gastos, obligaciones o pagos, cuando esta resulte preceptiva, o bien la omisión del procedimiento de resolución de discrepancias frente a los reparos suspensivos de la intervención regulado en la normativa presupuestaria.
Adentrándonos, ahora sí, en el estudio del anteriormente citado informe, el objetivo predeterminado por el TCu es el siguiente: “Determinar las situaciones y causas concretas que dieron lugar a acuerdos contrarios a reparos formulados por la Intervención local, a expedientes con omisión de fiscalización previa”.
Por materias e incumplimientos podemos realizar el siguiente desglose:
- Cumplimiento de la obligación de remisión de la información relativa a acuerdos contrarios a reparos, expedientes con omisión de fiscalización previa y principales anomalías en la gestión de ingresos, dando así cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 218.3 del TRLRHL.
Pues bien, en el presente informe se señala el siguiente dato “demoledor”: “Se estima de interés ofrecer información relativa al nivel de cumplimiento de la obligación analizada para el conjunto de entidades del territorio nacional a 31 de diciembre de 2017, que se proporciona en el cuadro siguiente. El porcentaje de envíos de las entidades locales de la Comunidad Autónoma de Cantabria fue del 16% frente al 59% de media del conjunto de entidades locales del territorio nacional, lo que, tal y como se pone de manifiesto en los párrafos siguientes, viene, siquiera parcialmente, condicionado por la significativa atomización de entidades que define el mapa territorial de Cantabria”.
- Acuerdos contrarios a reparos. Análisis realizado sobre los acuerdos contrarios a reparos y expedientes con omisión de fiscalización previa de importe superior a 50.000 euros de las entidades de la comunidad autónoma de Cantabria.
Sobre este extremo me voy a referir únicamente a los reparos más comunes interpuestos en el marco de los procedimientos de contratación pública:
La mayoría de las incidencias detectadas se generaron en la fase de reconocimiento de obligaciones (fase previa al pago al acreedor) y gran parte de ellas tuvo como origen el reconocimiento extrajudicial de créditos, esto es, la asunción de obligaciones sin cobertura de crédito suficiente (a continuación analizada) y la utilización del contrato menor[1] en relación con prestaciones continuadas en el tiempo y por cuantías superiores al límite previsto en la normativa de aplicación para poder tramitar este tipo de contrato (omisión de la fiscalización previa).
Estos supuestos pueden ser considerados entre los más frecuentes en el ámbito de la fiscalización previa de los gastos en el marco de la administración local, y por lo general derivan de la necesidad de abonar el precio de los contratos debidos a los prestadores de servicios. Es decir, en estos casos la Administración se encuentra ante un tercero que habiendo ejecutado las prestaciones encargadas presenta una factura al cobro y el órgano gestor, que recibe de conformidad las prestaciones, busca un remedio jurídico que le permita atender el pago.
Por tanto, esta necesidad de pago proviene de alguna de las regularidades que se pueden producir en materia de contratación pública[2]:
- El Fraccionamiento irregular del objeto del contrato.
- Modificaciones no tramitadas (modificados emergentes).
- Ausencia de crédito adecuado y/o suficiente.
- Procedimiento de licitación incorrecto.
El reconocimiento extrajudicial de créditos: este instrumento puede ser (indebidamente) empleado para aplicar al presupuesto del ejercicio en curso facturas o gastos realizados en ese mismo ejercicio, esta práctica no se ajustaba a lo previsto en los artículos 26.2 y 60 del Real Decreto 500/1990, dado que la norma establece que el expediente de reconocimiento extrajudicial de crédito está previsto para las obligaciones procedentes de ejercicios anteriores que no hubieran podido aplicarse al presupuesto, no para el reconocimiento de facturas del propio ejercicio, o bien para aplicar al presupuesto gastos efectuados en ejercicios precedentes para los que no existía crédito.
En relación a la utilización del reconocimiento extrajudicial de crédito para este segundo supuesto conviene incidir un poco más en su análisis:
Para este tipo de reparo los interventores venían poniendo de manifiesto el incumplimiento de los artículos 173.5 y 176.1 del TRLRHL, que establecen la nulidad de los acuerdos, resoluciones y actos administrativos que determinen el compromiso de gastos por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos y requieren el principio de anualidad presupuestaria.
Como perfectamente explica Teresa Moreo Marroig en su artículo: “Reconocimiento extrajudicial de crédito. El artículo 60.2 del Decreto 500/1990, de 20 de abril, ¿bálsamo de Fierabrás de la contratación irregular?”.
“(…) Corresponderá al Pleno de la Entidad el reconocimiento extrajudicial de créditos, siempre que no exista dotación presupuestaria, operaciones especiales de crédito, o concesiones de quita y espera (…).
El Real Decreto 500/1990 añade un nuevo supuesto de excepción, estableciendo en su artículo 26.2.c) que también podrán aplicarse al presupuesto vigente en el momento en que se reconozcan las obligaciones procedentes de ejercicios anteriores a que se refiere el ya transcrito artículo 60.2: Las derivadas de reconocimientos extrajudiciales de créditos que corresponden al Pleno (…).
El reconocimiento extrajudicial de las obligaciones procedentes de ejercicios anteriores es competencia del Pleno de la Corporación, dado que para dichas obligaciones nunca existe dotación presupuestaria, ya que el Pleno, al aprobar el Presupuesto, autoriza a que los créditos se destinen a atender obligaciones del ejercicio corriente y no de ejercicios anteriores. Con esta licencia de excepción de la aplicación del principio de temporalidad de los créditos, consecuencia del carácter anual de los presupuestos, se abre un paraguas jurídico bajo el cual se produce una especie de convalidación y aquellos actos que adolecen de vicio de nulidad plena comienzan a reverdecer y a surtir efectos, pues de ellos se derivarán obligaciones para la Hacienda Pública que se reconocerán a favor del contratista”.
Asimismo, también en este sentido el propio TCu señala: “Se realizan gastos por encima del crédito presupuestado en cada ejercicio y, mediante el reconocimiento extrajudicial de créditos, estos se aplican al presupuesto de ejercicios posteriores, poniendo de manifiesto una insuficiencia sistemática de los créditos presupuestarios para financiar los gastos del ejercicio corriente. Esta circunstancia resulta contraria al artículo 173.1 del TRLRHL, el cual determina como acto nulo de pleno derecho la adquisición de compromisos de gastos por importe superior a los créditos presupuestarios. No resulta infrecuente, tal y como ocurre en los expedientes analizados, el que las entidades locales acudan a la utilización del artículo 60.2 del RDL 500/1990, que habilita, mediante la figura del reconocimiento extrajudicial de créditos, la imputación de gastos de ejercicios anteriores al presupuesto en vigor. No obstante, esta excepcionalidad al principio de temporalidad de los créditos no resulta admisible para convalidar los actos nulos, debiendo tenerse en cuenta que en ningún caso subsana las irregularidades o vicios que fueran la causa de nulidad. En todo caso, para evitar el enriquecimiento injusto de la Administración, las facturas correspondientes a un servicio hecho deben ser pagadas al tercero afectado.”
PRINCIPALES REFERENCIAS NORMATIVAS QUE REGULAN LA POSIBLE TRASCENDENCIA JURÍDICA DERIVADA DE ESTAS INFRACCIONES QUE DEVIENEN EN LA NECESIDAD DE ACUDIR A LA VÍA DEL RECONOCIMIENTO EXTRAJUDICIAL DE CRÉDITO:
- La propia ley de contratos (LCSP), en su artículo 39.2.b), señala como causa de nulidad de derecho administrativo “La carencia o insuficiencia de crédito, de conformidad con lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, o en las normas presupuestarias de las restantes Administraciones Públicas sujetas a esta Ley, salvo los supuestos de emergencia”.
En su apartado 1º se señalan también como causas de nulidad de derecho administrativo las indicadas en el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En concreto, y dentro del marco analizado, la más común vendrá referida a la causa e) “(actos) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados”.
Asimismo, y contenida en el mismo texto normativo, la D.A. 28ª regula la “Responsabilidad de las autoridades y del personal al servicio de las Administraciones Públicas”, señalando que la responsabilidad patrimonial de las autoridades y del personal al servicio de las Administraciones Públicas derivada de sus actuaciones en materia de contratación pública, tanto por daños causados a particulares como a la propia Administración, se exigirá con arreglo a lo dispuesto en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, así como en la normativa reglamentaria de desarrollo de la misma, además de la posible responsabilidad disciplinaria que pudiera recaer.
- El plan general de contabilidad pública: el reconocimiento extrajudicial de crédito conlleva también implicaciones contables, pues esta práctica conlleva asimismo la existencia de saldos significativos en la “cuenta 413. Acreedores por operaciones pendientes de aplicar a presupuesto”, cuya utilización debía ser residual y destinada únicamente a salvar el lapso de tiempo que pudiera mediar entre la prestación realizada y el reconocimiento de la obligación, que se demorase por exigencias formales.
- La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, considera como infracción muy grave la realización de compromisos de gastos sin crédito presupuestario.
CONCLUSIONES
Los incumplimientos anteriormente señalados ponen de manifiesto las siguientes necesidades señaladas por el TCu en el apartado de recomendaciones finales:
- La necesidad de implantar procedimientos de gestión adecuados que aporten las garantías suficientes para iniciar la tramitación de los expedientes con el tiempo suficiente para evitar la ejecución de gatos sin la necesaria y exigida cobertura, tanto contractual como de crédito presupuestario adecuado y suficiente.
- Se antoja imprescindible que las entidades locales procedan a identificar las causas estructurales y organizativas y las prácticas de gestión que, amparándose en la necesidad de evitar el enriquecimiento injusto de la Administración, originan recurrentemente, mediante la aplicación del procedimiento de reconocimiento extrajudicial de créditos, la imputación al presupuesto del ejercicio corriente de gastos de ejercicios anteriores -o incluso del propio ejercicio-, derivados de actos administrativos en los que concurren causas de nulidad, al objeto de que puedan adoptarse las medidas para remover los obstáculos que las ocasionan y, en su caso, exigirse las responsabilidades que pudieran derivarse de dichos incumplimientos.
- Proceder a la revisión de la figura del reconocimiento extrajudicial de crédito en el marco normativo presupuestario actual, emanado de las leyes General Presupuestaria y de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, para que, en su caso, recojan este procedimiento en una norma con rango de ley y regulen los supuestos excepcionales en los que puede ser aplicado. Todo ello contribuiría a clarificar las consecuencias administrativas, presupuestarias y económicas de autorizar gastos sin crédito presupuestario y, por consiguiente, impediría la utilización del reconocimiento extrajudicial de crédito como una fórmula alternativa al procedimiento de revisión de los actos nulos que no está admitida en nuestro ordenamiento.
Reflexiones de un interventor 