Como sabemos, el Sistema Dinámico de Adquisición, en adelante SDA, pertenece a los denominados sistemas de racionalización técnica de la contratación (junto con los acuerdos marco y las centrales de contratación). Se regulan en los artículos 223 al 226 de la LCSP, ambos inclusive, y su tramitación se encuentra habilitada en la PLACSP después de un largo periodo desde la aprobación de la Ley en el que no existía esta funcionalidad.
En el ámbito de las administraciones públicas, muchas de las necesidades que estas tienen se refieren a la adquisición de productos, servicios y obras de uso corriente y fácilmente accesibles en el mercado. Lo que se venía realizando con carácter habitual era contratar prestaciones (normalmente vía contratación menor) que tienen carácter recurrente y que, año tras año, respondían a una misma necesidad para la entidad contratante.
Ante esto, la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, en la Instrucción 1/2019, de 28 de febrero de 2019, concluye que no podrán ser objeto de un contrato menor este tipo de contratos, por lo que es necesario articular un procedimiento que resuelva la adquisición de este tipo de necesidades.
Con el objetivo de racionalizar la compra pública, la estrategia de compra pública se debe orientar a los sistemas para la racionalización previstos en la normativa, cada uno con sus matices y peculiaridades.
Las tres figuras que establece la Ley 9/2017 (LCSP) son los acuerdos marco y contratos basados, los sistemas dinámicos de adquisición o la centralización de la contratación de obras, servicios y suministros. Cada modelo (sistema) puede presentar sus ventajas y sus inconvenientes. Será el órgano de contratación el que deba analizar cual responde de forma más adecuada y eficiente (empleo de recursos públicos) a sus necesidades y al cumplimiento de sus objetivos.
Lo cierto es que desde la aprobación de la LCSP se ha apostado más por la primera y tercera figura. Los SDA, por lo general, han sido utilizados con menor intensidad, principalmente por su desconocimiento y, por motivos «técnicos», provocado por la ausencia de sistemas informáticos adecuados que permitieran garantizar una de sus notas fundamentales: la tramitación debe ser exclusivamente electrónica.
Sobre la preferencia a la hora de inclinarse por la utilización de uno u otro, la Guía sobre Contratación Pública y Competencia de la Comisión Nacional de la Competencia elaborada en el 2010, ya expresaba que la utilización del acuerdo marco puede ir asociada a la creación de barreras de entrada frente a los operadores que no forman parte de ellos, razón por la cual, la LCSP establece que se podrán concluir acuerdos marco siempre que no se recurra a estos instrumentos de forma abusiva o en forma tal que la competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada.
Los factores que nos pueden incitar a acudir a los SDA son los propios que definen a este sistema y que lo diferencian de las otras:
- Se busca satisfacer necesidades publicas a través de la adquisición de obras, servicios y suministros de uso corriente, generalmente disponibles en el mercado. No estamos ante provisiones de bienes donde existe una oferta limitada o los requerimientos técnicos son muy específicos y complejos.
- Proceso totalmente electrónico, con una duración limitada determinada en el pliego, y abierto durante toda su vigencia a cualquier potencial licitador interesado que cumpla los criterios de selección.
- Se caracteriza por la división del sistema en categorías de productos, obras o servicios: el órgano de contratación deberá especificar los criterios de selección que se apliquen a cada categoría. Así mismo, deberá especificar las características que definen cada una de las categorías. En una primera etapa es recomendable definir esas categorías en unos términos más generales (no encorsetar, ni entorpecer las futuras licitaciones) y, ya sí, en la segunda etapa (adjudicación de contratos específicos) será cuando habrá que concretar con mayor precisión los términos que hayan sido previstos en los pliegos de cláusulas administrativas particulares y de prescripciones técnicas.
Asimismo, podemos destacar las siguientes consideraciones en favor de los SDA:
- Posibilitan la obtención de economías (ahorro de costes): en entornos de compras repetitivas se obtienen importantes % de mejora de precios de las obras, productos y servicios (aprovechamiento de economías de escala). Con ello, se busca cumplir con el principio de «economía» que busca minimizar el coste de los recursos.
- Ofrecen un mayor margen de entrada para las PYMES. En nuestro modelo económico las pymes son el principal motor de la economía del país y constituyen el grueso del tejido empresarial. La principal característica del SDA, basada en la demanda pública de bienes o productos generalizados y fácilmente producidos y dispuestos en el mercado, sin duda, facilitan el acceso a este grupo de empresas.
- Permiten una mayor concurrencia y flexibilidad: más amplio poder de invocación al mercado y, por tanto, mayor respuesta. La flexibilidad, a diferencia de lo que ocurre para los otros sistema de racionalización, garantiza el poder de decisión de los operadores económicos.
- Están ligados con el principio de trasparencia: el proceso de adjudicación es trasparente e integro en sus distintas etapas.
- Por lo general, garantizan un menor riesgo de existencia de prácticas colusorias.
Como ya apunté hace ya un tiempo en mi entrada cuyo título es “una apuesta decidida por la eficiencia en la contratación pública. comprendiendo mejor los sistemas dinámicos de adquisición (SDA)”[1], otro de los objetivos primordiales que se han auto exigido, tanto las instituciones comunitarias como los distintos Estados Miembros es el de incrementar y promover una mayor eficiencia del gasto público. Y es que este tema no es baladí, las importantes restricciones presupuestarias a las que nos hemos venido enfrentando durante los últimos años han originado la necesidad de promover distintas medidas que se antojan necesarias para restringir el imparable crecimiento que se venía registrando en las cifras de gasto público y, por ende, de la deuda pública.
En el ámbito del Ministerio de Defensa, la Subdirección General de Contratación (dependiente de la Dirección General de Asuntos Económicos), a través de la «Guía orientativa para la implementación de los sistemas dinámicos de adquisición [2], recomienda a los distintos órganos gestores el planteamiento de una serie de cuestiones a la hora de tomar una decisión sobre la conveniencia del SDA, y es que no debemos olvidar que las necesidades de adquirir suministros y servicios o, en su caso, de realizar obras deben, salvo casos concretos, venir recogidas en la planificación realizada, dando respuesta también a la estrategia de compras establecida por el ente actuante.
1. ¿Es suficiente la escala de las necesidades, para garantizar la inversión de tiempo y recursos en establecer el sistema?
2. ¿Hay un gran número de necesidades de escasa cuantía de obras, servicios o suministros de uso corriente que no pueden ser fácilmente contratados a través de los procedimientos ordinarios de contratación?
3. ¿El establecimiento del sistema contribuiría a la reducción del gasto público?
4. ¿Existe suficiente variedad de operadores económicos en el tipo de necesidad que se pretende contratar?
5. ¿Se beneficiaría la categoría de compra permitiendo el acceso a nuevos operadores económicos para mejorar la competencia efectiva?
Esta batería de preguntas, por supuesto, abiertas y susceptibles de mayor concreción, pueden admitirse como punto de partida en el análisis que debe realizarse antes de lanzarse a convocar este tipo de licitación.
¿Es suficiente la escala de las necesidades, para garantizar la inversión de tiempo y recursos en establecer el sistema?
A la hora de valorar si se tramita o no un SDA debemos ser capaces de analizar y evaluar si el coste (en términos de personal y tiempo empleados) compensa para atender según qué conjunto de necesidades que podemos tener.
En todo análisis de costes se debe valorar el conocido COSTE DE OPORTUNIDAD, definido como aquel como el coste de la alternativa a la que renunciamos cuando tomamos una determinada decisión.
Si estamos ante necesidades no recurrentes o puntuales, quizás, el SDA no es el procedimiento adecuado. Si por el contrario estamos ante necesidades repetitivas, periódicas y que pueden ser fácilmente atendidas por el mercado de forma habitual el SDA es un procedimiento más que óptimo.
En este análisis podemos incorporar la segunda de las cuestiones planteadas: ¿Hay un gran número de necesidades de escasa cuantía de obras, servicios o suministros de uso corriente que no pueden ser fácilmente contratados a través de los procedimientos ordinarios de contratación?
Aquí el elemento cuantitativo en cuanto al volumen de las necesidades es esencial. La tramitación de un procedimiento ordinario de contratación no es sencilla, por los trámites que deben cubrirse, por los plazos, por las exigencias de transparencia y rendición o por la necesidad de respetar las garantías que deben estar presentes en todos ellos, por ello, debemos buscar la eficiencia en nuestro proceder.
En este escenario, claramente compensa “perder” un preciado periodo de tiempo (más o menos largo) en preparar adecuadamente la licitación que en ir tramitando sucesivos contratos con el posible riesgo que ello puede comportar (fraccionamientos, empleo deficiente de los recursos públicos etc.).
¿El establecimiento del sistema contribuiría a la reducción del gasto público?
Compra publica estratégica, la contratación como herramienta para ejecutar políticas públicas es uno de los objetivos fundamentales perseguidos, tanto por las Directivas Europeas como por nuestra ley de contratos públicos.
Por el elevado volumen de recursos presupuestarios que son empleados por las distintas administraciones a la hora de proveerse de bienes, servicios etc. es necesario buscar satisfacer estas necesidades (públicas) existente de la forma más eficiente, esto es, atendiendo la necesidad, pero con el menor empleo de recursos disponibles, en cuanto que los mismos son limitados.
Debemos valorar, así mismo, que los SDA no solo nacen como una clara alternativa a los contratos menores, sino que también da pie a que se reduzca de forma considerable la tramitación de gastos por el sistema de caja fija.
Las referencias al correcto empleo de los recursos presupuestarios no son pocas:
Art. 31 CE: “El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía”.
Art. 135 CE: “Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria”.
Art. 26 Ley General Presupuestaria: “La programación presupuestaria se regirá por los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos (…)”
Art. 69 LGP: “Los sujetos que integran el sector público estatal adecuarán su gestión económico-financiera al cumplimiento de la eficacia en la consecución de los objetivos fijados y de la eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos, en un marco de objetividad y transparencia en su actividad administrativa”
Art. 3 Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: “Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios: j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos”.
Art. 81 LRJSP: “Las entidades que integran el sector público institucional están sometidas en su actuación a los principios de legalidad, eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como al principio de transparencia en su gestión”
Y, por supuesto:
Art. 1.3 LCSP: “En toda contratación pública se incorporarán de manera transversal y preceptiva criterios sociales y medioambientales siempre que guarde relación con el objeto del contrato, en la convicción de que su inclusión proporciona una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual, así como una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los fondos públicos (…)”.
Art. 28.2 LCSP: “Las entidades del sector público velarán por la eficiencia y el mantenimiento de los términos acordados en la ejecución de los procesos de contratación pública, favorecerán la agilización de trámites (…)”.
En definitiva, se trata de pensar siempre en la importancia de los recursos públicos que se ponen en manos de los gestores públicos y, todo ello, para tratar de reducir el elevado nivel del gasto público y lograr un empleo eficaz y eficiente de los recursos permitiendo acometer otros proyectos o procedimientos.
¿Existe suficiente variedad de operadores económicos en el tipo de necesidad que se pretende contratar?
Los SDA realmente merecen la pena cuando para obtener obras, servicios o suministros el mercado nos puede ofrecer un elevado nivel de oferta, es decir, un número considerable de proveedores capaces y solventes para cubrir nuestras necesidades. El objetivo, por tanto, no es otro que perseguir la agregación de la demanda para obtener posibles economías de escala.
Los SDA son más adecuados en las áreas de gasto donde se unen un gran volumen de operadores económicos a un gran volumen de pequeñas compras, entendiendo como «gran volumen» 10 o más operadores económicos.
¿Se beneficiaría la categoría de compra permitiendo el acceso a nuevos operadores económicos para mejorar la competencia efectiva?
Esta es una de las grandes diferencias respecto a los acuerdos marco. Estos últimos, tal y como puso de manifiesto la CNMC con ocasión de su análisis de la contratación centralizada de productos relacionados con las tecnologías de información (TIC), año 2018, tienen un carácter más restrictivo “Se mantiene la habitual recomendación de implantar los Sistemas Dinámicos de Contratación frente a los acuerdos marco dado el carácter restrictivo de estos últimos”.
Como anuncia el art. 223 LCSP el SDA debe estar abierto durante todo el período de vigencia a cualquier empresa interesada que cumpla los criterios de selección. Esta apertura permite a una empresa que por las razones que sea no acudió a la implementación del SDA pueda incorporarse en una etapa posterior justificando los criterios de selección establecidos.
Es decir, a la hora de decidir si se aprueba un SDA tendremos que comprobar que las distintas categorías de compras que se definan representan un margen amplio de oferta en el mercado y que, a mayor numero de potenciales licitadores, mayor será la rentabilidad económico-financiera del contrato.
Otros elementos de análisis a considerar:
- Puede resultar conveniente obtener un feedback mediante un análisis externo de nuestro entorno. La posibilidad de conocer de primera mano la experiencia en la implantación de SDA en otra/s organización/es puede resultar crucial, tanto para saber de sus ventajas y oportunidades o de sus inconvenientes o problemática como por el ahorro en tiempo a la hora de afrontar nuestra implementación del SDA.
- Dado que la implantación de un SDA requiere de un cierto nivel de profesionalización, y considerando la falta de medios en muchas organizaciones, puede ser oportuno partir con un SDA más sencillo, con un rango de categorías sencillas y fácilmente reconocibles en el mercado. Seguramente se cometerán errores pero que servirán para corregir y mejorar, y es que como se suele decir en el argot futbolístico «el penalti solo falla el que lo tira» (el valiente, el atrevido).
- Establecer un mecanismo de comunicación, asesoramiento/consulta al objeto de lograr un compromiso por parte de los potenciales operadores económicos y, una vez el SDA ha sido implementado, potenciar las relaciones y funciones de supervisión en pos de lograr el beneficio común entre las partes.
[1] https://reflexionesdeuninterventor.com/2019/01/03/una-apuesta-decidida-por-la-eficiencia-en-la-cotratacion-publica-comprendiendo-mejor-los-sistemas-dinamicos-de-adquisicion-sda/
[2] Apartado «documentos» –> «Otros documentos».
Reflexiones de un interventor 