Antes de un plan, una estrategia antifraude. ¿Construyendo la casa por el tejado?

La ya archiconocida Orden HFP/1030/2021, de 29 de septiembre, por la que se configura el sistema de gestión del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, señala que, con ocasión de reforzar los mecanismos para la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses:

“toda entidad, decisora o ejecutora, que participe en la ejecución de las medidas del PRTR deberá disponer de un «Plan de medidas antifraude» que le permita garantizar y declarar que, en su respectivo ámbito de actuación, los fondos correspondientes se han utilizado de conformidad con las normas aplicables, en particular, en lo que se refiere a la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses”

Este plan debe, además, de cubrir unos requisitos mínimos, entre ellos, el que se refiere al plazo para su aprobación:

 ” Aprobación por la entidad decisora o ejecutora, en un plazo inferior a 90 días desde la entrada en vigor de la presente Orden o, en su caso, desde que se tenga conocimiento de la participación en la ejecución del PRTR”

Siendo este el marco básico en el que debe moverse toda entidad con competencia para decidir o ejecutar fondos europeos del mecanismo de recuperación me pregunto ahora si las cosas se han hecho bien desde una perspectiva más global, de país.

En primer lugar, y de extrema importancia bajo mi opinión, es de destacar la ausencia de una estrategia nacional de prevención y lucha contra el fraude para el caso concreto de la gestión y ejecución ya no solo de los fondos europeos sino también de nuestros propios recursos nacionales.

¿A qué se deben ahora las prisas para aprobar planes antifraude sin una previa estrategia? ¿no importaba antes a la hora de gestionar el resto de los fondos europeos (Ej. FEDER, FSE) de lo que venimos siendo receptores desde hace unos cuantos años? ¿Qué hay de crear medidas antifraude a la hora de ejecutar nuestro propio presupuesto nacional (en su doble vertiente, de ingresos y gastos)? ¿Qué pasará con esos planes aprobados: se exigirá su simple aprobación o se verificará su eficacia a la hora de luchar de forma eficaz contra el fraude, y en caso de que se diera algún supuesto no deseado ¿se exigirán responsabilidades por posible mala praxis a la hora de elaborar el citado plan?

Una verdadera cultura de integridad, mas si cabe en nuestro país fuertemente golpeado por la corrupción, requiere una voluntad y un compromiso sin condiciones por parte de nuestros dirigentes/políticos, por lo que trasladar ahora la responsabilidad de elaborar y aprobar planes antifraude sin mas apoyo que una pequeña “guía” de medidas antifraude en sus distintas fases me resulta ciertamente insuficiente.

Segregar, disgregar, atomizar esta responsabilidad impide que se llevan acciones armonizadas, basadas en un adecuado estudio previo de los posibles riesgos existentes en materia antifraude y también que el marco de responsabilidades quede claramente diluido. No debemos olvidar que partimos de un bajo nivel de cultura ética y moral a hora de plantear una lucha firme contra el fraude y la corrupción. ¿Causas? Pueden ser muchas: falta de interés, falta de conocimiento y de coordinación, falta de medios, falta de control y seguimiento (cultura de control interno). En definitiva, no hemos hecho los deberes y tenemos herramientas más que suficientes para abordar de una vez la creación de una estrategia y/o modelo acorde a las circunstancias y exigencias actuales.

La protección de los intereses financieros (análisis del plan nacional de recuperación desde esta perspectiva –> aquí), tanto nacionales como europeos requiere tener siempre presente tres consideraciones clave:

• Cumplimiento de la legalidad vigente.
• Gestionar los fondos con plena garantía de los principios de buena gestión financiera (economía, eficacia y eficiencia).
• Crear un marco sólido y firme que garantice una lucha eficaz contra el fraude, la corrupción, tráfico de influencias etc.

Ni que decir tiene que cualquier vulneración en alguno de ellos conlleva la afectación del resto. Ejemplo: “tele”dirigir un procedimiento contractual en favor de X, restringiendo con ello la libre competencia y acceso de potenciales licitadores.

La propia Comisión Europea ya en el año 2011 elaboró una estrategia global para la lucha contra el fraude destinada a proteger los intereses financieros de la UE en sus propios servicios y en las agencias ejecutivas y descentralizadas, animando a los Estados miembros a adoptar estrategias de lucha contra el fraude a nivel nacional –> ¿Dónde nos hemos quedado como país?

Para poder aprobar una estrategia nacional de lucha contra el fraude debemos:

Consolidar el marco jurídico en materia antifraude y exigir el cumplimiento de las normas ya existentes (EBEP, Ley transparencia y BG, Leyes presupuestarias, códigos de conducta etc.).

Es decir, se requiere una legislación clara y fácilmente aplicable, que contenga disposiciones que contribuyan a reforzar la buena gestión financiera y el control eficaz de las políticas desarrolladas. Lo ideal es que estas disposiciones sean lo suficientemente disuasorias como para desalentar al máximo cualquier comportamiento irregular.

Tomar conciencia y tener capacidad analítica al objeto de realizar un diagnóstico de la situación y la evaluación del riesgo de fraude.

Aquí los datos, la información recabada (histórica y actual) debe ayudar a identificar modelos de fraude, posibles perfiles de defraudadores, en qué ámbitos concretos se producen la mayor parte de las irregularidades o las posibles vulnerabilidades en los sistemas de control interno.

La propia contabilidad o las bases de datos existentes (ej contratación, subvenciones etc.), como auténticas centrales de información, son fundamentales a la hora de aportar información suficiente, pertinente y adecuada para extraer posibles patrones de conductas ilícitas y faciliten la adopción de las medidas oportunas (preventivas o correctivas) para atajar tal situación.  En este ámbito también tenemos mucho margen de mejora. Estas bases no solo deben servir como fuente de publicidad (de garantía del principio de transparencia), se debe ir mas allá, la información en ellas contenidas debe ser tratada y deber servir para la toma decisiones.

Una correcta evaluación del riesgo de fraude debe abarcar todos los posibles ámbitos de ejecución de los recursos financieros: contratación pública, adjudicación de subvenciones, materia tributaria, ingresos públicos, personal etc.  

Como ya es de sobra conocido, esta evaluación de riesgos debe sustentarse en dos indicadores: la PROBABILIDAD (baja, media y alta) de que se dé un supuesto de fraude y el IMPACTO (baja, media y alta) que puede tener en caso de que el mismo se produzca.

En materia de los fondos del mecanismo de recuperación, ¿Quién debe elaborar la estrategia nacional de lucha contra el fraude?

Siguiendo el criterio señalado para los fondos EIE (estructurales) parece que debiera ser el servicio nacional designado el que debiera elaborar la estrategia nacional de lucha contra el fraude relacionado con estos fondos.

Consolidar un sistema de control interno sólido y eficaz en la lucha contra el fraude

Sistema que, entre otras cosas, debe contener:

• Declaración/compromiso institucional refrendada por parte del máximo responsable de la entidad. Este compromiso debe ser puesto a disposición para conocimiento a todos los miembros de la organización, haciéndoles ver la importancia de que tal documento recoge y de las posibles consecuencias en caso de no cumplimiento/seguimiento;
• Una política de transparencia respaldada por una amplia comunicación que mejore la concienciación de la opinión pública;
• Un elevado nivel de normas éticas;
• Una sólida política de recursos humanos;
• Una gestión estructurada, práctica y focalizada del riesgo de fraude;
• Una estrategia de formación de lucha contra el fraude;
• Procedimientos sólidos y claros para la tramitación de asuntos en que se sospeche que existe fraude y para garantizar que la información oportuna se transmite rápidamente a las autoridades competentes;
• Una política clara de denuncia de irregularidades y protectora con los denunciantes (en este punto debería jugar un papel trascendental Directiva de Protección al Denunciante (2019/1937) cuya fecha límite para su transposición es el 17 de diciembre de 2021).
• Sistema de sanciones administrativas, disciplinarias y, en su caso, penales.
• Determinación de las autoridades responsables encargas de acometer cada una de las acciones de control (prevención, detección y corrección).
• Uso por parte del personal de herramientas para detectar el fraude;
• Adecuado marco de cooperación y colaboración entre las distintas autoridades con competencia en la materia.

Establecer un adecuado sistema de objetivos[1] de la estrategia nacional de lucha contra el fraude e indicadores de medición de resultados.

Los objetivos deben estar vinculados de forma directa y lógica con los resultados de la situación y con los resultados de la evaluación del riesgo de fraude realizados en la fase preparatoria (incluyendo las prioridades nacionales, en caso de existir).

Lo más importante, estos objetivos deben tener en cuenta todas las fases del ciclo de lucha contra el fraude: prevención, detección, investigación y enjuiciamiento, y recuperación de fondos y sanciones.

En cuanto a los indicadores, cabe decir estamos ante elementos esenciales en la estrategia para la lucha contra el fraude al medir los progresos realizados en la consecución de sus objetivos y contribuirán a evaluar los efectos de su aplicación.

Ejemplo de objetivo e indicadores.

Objetivo: implementar medidas de investigación y/o recuperación de fondos ante sospecha de fraude

Indicador asociado a objetivo:

• De tipo (si/no): ante una sospecha de fraude se inició una investigación tendente a dilucidar si la sospecha de fraude está fundada. En caso afirmativo, si se ejecutó el procedimiento establecido para recuperar los fondos afectados.
• Datos/porcentajes: importe medio de fondos recuperados, nº actuaciones llevadas a cabo etc.

Para concluir, toda estrategia que se precie debe ser objeto de evaluación. La estrategia debe ser un documento abierto capaz de adaptarse a la vista de nuevas necesidades o requerimientos que sirvan para mejorar la estrategia en la lucha contra el fraude.

Aspectos clave:

• Tolerancia 0 con respecto al fraude.
• Todo sistema de control interno que se establezca debe tener como eje estratégico la lucha contra el fraude.
• Contar con adecuados sistemas de prevención y rapidez en la corrección.
• Cooperación permanente y regular // colaboración con terceros agentes (poder judicial…)
• Cultura organizacional e integridad de los profesionales que integran las organizaciones: No seremos capaces de crear sistemas eficaces de lucha contra el fraude si las personas no creen en ello, no tienen interiorizado la trascendencia de la materia.

“Negar a los defraudadores la oportunidad de cometer fraude es la manera más rentable de reducir el impacto del fraude en la sociedad”.                  

Giovanni Kessler, Director General de la OLAF

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[1] SMART: eSpecíficos, Medibles, Alcanzables, Realistas y acotados en el Tiempo.