COVID-19: DE CÓMO UN VIRUS PUEDE PONER DE RELIEVE IMPORTANTES DIFERENCIAS EN LA GESTIÓN DEL CONTROL INTERNO.

¿Puede ser este un bueno momento para replantearse muchas cosas sobre la gestión pública (y su control)?

Se dice que ante situaciones complicadas debemos ser optimistas y ver oportunidades donde solo parece existir amenazas. Pues bien, actualmente y por desgracia, estamos pasando por un momento de extrema dificultad. Esta no es una simple crisis económica causada por factores de muy diversa índole y en las que el factor hombre está detrás (ya hemos pasado alguna), sino que aquí el factor desencadenante de esta grave crisis sanitaria, económica, social y hasta moral, es un virus. Un virus que ha acabo uniendo a todos los países del planeta y con un mismo objetivo: ACABAR CON EL COVID-19.

Ante esta grave situación, el Gobierno se ha visto en la obligación de ir aprobando distintas normas con el objetivo de evitar o, al menos, paliar los efectos provocados por el estado de alerta decretado. Algunas serán mas acertadas que otras, esto pasa en todos los ámbitos, la situación no es nada sencilla.

En lo que concierne al control interno ha surgido un nuevo escenario. El pasado 17 de marzo, en Consejo de Ministros, aprobó un acuerdo por el que se introducen medidas excepcionales que permitirán a la Intervención General del Estado (IGAE) adaptar el marco de fiscalización de las cuentas públicas para reaccionar de forma ágil a situaciones excepcionales, como la derivada del COVID-19 –> publicado en BOE de hoy 24/03/2020 la Resolución de 23 de marzo de 2020, de la Intervención General de la Administración del Estado, por la que se publica este Acuerdo. En la misma se señala:

“Hasta que el normal funcionamiento de los servicios sea restablecido, podrá aplicarse el régimen de control financiero permanente en sustitución de la función interventora, respecto al ámbito previsto en el artículo 149.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en aquellos tipos de expedientes de gasto, actividades, áreas de gestión y, en su caso, en aquellos órganos y organismos, que se determine por el Interventor General de la Administración del Estado, como órgano de control de la gestión económico-financiera del sector público estatal, conforme a lo establecido en el presente Acuerdo”.

“La efectividad del inicio de dicha sustitución se acordará mediante resolución del Interventor General de la Administración del Estado, de oficio o a iniciativa motivada de sus Interventores delegados en los respectivos órganos y organismos, o de los Interventores generales de la Defensa y de la Seguridad Social en sus respectivos ámbitos. La citada resolución determinará el ámbito subjetivo, objetivo y temporal de la sustitución, todo ello con el fin de que afecte sólo a aquellos supuestos en los que sea imprescindible, concretando los tipos de expedientes de gasto, actividades, áreas de gestión y, en su caso, órganos y organismos en los que la función interventora se sustituye temporalmente por el control financiero permanente”

Esta Resolución posibilita a la Intervención, en los casos concretos y excepcionales donde fuera estrictamente necesario, aplicar el régimen del control financiero permanente (CFP), que verifica a posteriori, en sustitución de la función interventora (FI) previa.

El acuerdo concluye señalando:

“Las resoluciones acordadas mantendrán su vigencia y efectos a lo largo de todo el período durante el que se extienda la situación de excepcionalidad que motiva la adopción del presente acuerdo determinada por las autoridades competentes, salvo que en las mismas se determine un ámbito temporal inferior.”.

El objetivo claro de esta medida es el de interferir mínimamente en la gestión ordinaria, con la finalidad de colaborar en el mejor funcionamiento de los servicios en esta situación excepcional. La cobertura legal de permuta (función interventora – control financiero) se encuentra en el art. 149.2 de la LGP (ámbito sector público estatal):

“2. El Consejo de Ministros, a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado, podrá acordar de forma motivada la aplicación del control financiero permanente, en sustitución de la función interventora:

a) En aquellos tipos de expedientes de gasto y, en su caso, en aquellos órganos y organismos que se determinen.

b) Respecto de toda la actividad del organismo o de algunas áreas de gestión, en aquellos organismos autónomos en los que la naturaleza de sus actividades lo justifique”.

Para el ámbito local, la única posibilidad que contempla el TRLRHL relativa a la posibilidad de que se pueda dar esta sustitución la encontramos en el art. 219.4, pero únicamente referido a los derechos (ingresos): “Las entidades locales podrán determinar, mediante acuerdo del Pleno, la sustitución de la fiscalización previa de derechos por la inherente a la toma de razón en contabilidad y por actuaciones comprobatorias posteriores mediante la utilización de técnicas de muestreo o auditoría”.

En su desarrollo reglamentario, actual Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno, se señala que: “La fiscalización previa de los derechos e ingresos de la Tesorería de la Entidad Local y la de sus organismos autónomos se podrá sustituir, siempre que lo haya acordado el Pleno, por el control inherente a la toma de razón en contabilidad y el control posterior a que se refiere el apartado siguiente”.

Por tanto, encontramos aquí UNA PRIMERA NECESIDAD DE ACTUACIÓN: actualizar la normativa existente, facilitando un marco normativo más uniforme y más coordinado.

Como se puede observar, para el Estado es posible sustituir la FI por el CFP. Sin embargo, para las EELL solo cabe para los ingresos. Pues bien, entiendo que esto no es de recibo, y creo que tampoco lógico que el Estado (AGE) vaya por un lado y por otro el resto de administraciones públicas (CCAA Y EELL).

¿Cómo puede ser que ante esta situación de emergencia sanitaria para el Estado quepa la posibilidad de sustituir la FI por el CFP mientras que para ámbito local no encontramos esta cobertura y con su misma dimensión?

Una situación como la actual y que afecta a todo el territorio debe ser atendida de una manera uniforme. La necesidad de actuar de una forma inmediata y ágil (reducción de la carga burocrática) pasa indiscutiblemente por disponer de las herramientas necesarias para ajustar el tipo de decisión a adoptar al momento concreto en el que tal decisión es requerida.

Asimismo, se ha publicado en el BOE de hoy (24/03/2020) la Resolución de 20 de marzo de 2020, de la Intervención General de la Administración del Estado, sobre medidas a adoptar en el ámbito de la comprobación material de la inversión, durante el período de duración del estado de alarma declarado como consecuencia de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

A modo de resumen, se dispone:

“En los casos en que el Interventor General de la Administración del Estado haya designado o designe un representante de la Intervención General y, en su caso, un asesor, para intervenir la comprobación material de la inversión, en uso de las facultades que corresponden a esta Intervención General, se autoriza a que los actos de recepción correspondientes a las entregas que se produzcan durante el periodo de duración del estado de alarma, se puedan realizar sin la asistencia de los representantes designados por la Intervención General”.

“Cuando la fecha en la que vaya a tener lugar el acto formal de recepción de dichas entregas (…) esté comprendida en el periodo de duración del estado de alarma, los representantes designados por la Intervención General comunicarán al gestor si, de acuerdo con lo previsto en el apartado anterior de esta Resolución, asistirán o no a dicho acto”

En los supuestos indicados en el apartado primero, cuando la comprobación de la inversión se realice sin la asistencia de los representantes designados por la Intervención General (…) el órgano gestor deberá remitir al Interventor designado en el menor plazo posible el acta de recepción o el certificado suscritos en los términos indicados en el párrafo anterior.

La cobertura normativa que ha permitido adoptar el presente acuerdo se encuentra en el artículo 28 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen del control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado, que regula la comprobación material de la inversión y faculta al Interventor General de la Administración del Estado a dictar las resoluciones, circulares e instrucciones que estime oportunas en desarrollo de lo dispuesto en el mismo.

Sin embargo, en esta materia también existen importantes diferencias entre la normativa estatal y la local. A continuación, y de una manera gráfica, se señalan a continuación las principales diferencias existentes entre la normativa estatal (RD 2188/95 y la Resolución de 14 de julio de 2015, de la IGAE) y local (RCI) en esta materia:

ÁMBITO ESTATAL

ÁMBITO LOCAL

Art. 28 RD 2188/95: – 1. La intervención de la comprobación material de la inversión es la facultad de la Intervención de verificar materialmente, antes del reconocimiento de la obligación (…). – 8. En los casos en que la intervención de la comprobación material de la inversión no sea preceptiva, o no se acuerde por el Interventor General en uso de las facultades que al mismo se le reconocen, la comprobación de la inversión se justificará con el acta de conformidad firmada por quienes participaron en la misma o con una certificación expedida por el Jefe del centro directivo, dependencia u organismo a que corresponda recibir o aceptar la prestación o servicio, en la que se expresará, con el detalle necesario, la circunstancia de haberse ejecutado la prestación o servicio con arreglo a las condiciones generales y particulares que hubieran sido previamente establecidas.

Art. 20 RCI: – 1. Antes de liquidar el gasto o reconocer la obligación se verificará materialmente la efectiva realización de las obras, servicios o adquisiciones financiadas con fondos públicos y su adecuación al contenido del correspondiente contrato. – 6. En los casos en que la intervención de la comprobación material de la inversión no sea preceptiva, la comprobación de la inversión se justificará con el acta de conformidad firmada por quienes participaron en la misma o con una certificación expedida por el Jefe del centro, dependencia u organismo a quien corresponda recibir o aceptar las obras, servicios o adquisiciones, en la que se expresará haberse hecho cargo del material adquirido, especificándolo con el detalle necesario para su identificación, o haberse ejecutado la obra o servicio con arreglo a las condiciones generales y particulares que, en relación con ellos, hubieran sido previamente establecidas.

Del cuadro anterior podemos obtener la siguiente conclusión: No se contempla para el ámbito local la posibilidad de que, bajo determinadas circunstancias o condiciones, el órgano interventor no acuda al acto de comprobación material, permitiendo así eliminar el riesgo de un posible contagio por parte de este personal.

No debemos olvidarnos que las medidas ya adoptadas por el Gobierno y que precisamente persiguen mitigar tales riesgos. Así, la Resolución del Secretario de Estado de Política Territorial y Función Pública, de 10 marzo, por la que se adoptan las Medidas de Prevención y Protección de los Trabajadores y Continuidad de la Actividad del Ministerio, «En la medida de lo posible se evitarán las reuniones de trabajo, disponiéndose en todo caso la suspensión de aquellas que impliquen desplazamientos a otra localidad. Asimismo, se fomentará el uso de la videoconferencia», o el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, ha establecido un conjunto de medidas orientadas a asegurar las recomendaciones de aislamiento social previstas, así como el aseguramiento de una adecuada prestación de los servicios básicos esenciales. Entre ellas, limitaciones a la libertad de circulación de personas.

CONCLUSIÓN: El control interno, no lo debemos olvidar, persigue un mismo objetivo: comprobar la legalidad verificar que la gestión económico-financiera se realiza de conformidad con los principios de buena gestión financiera. Este objetivo lo encontramos tanto en la normativa estatal como en la autonómica o local. Por todo ello, entiendo que urge la necesidad de actualizar la normativa local a las nuevas realidades por las que atraviesa la actual gestión de lo público, en lo que aquí nos concierne, al ámbito del control.

Otra de las cosas que me ha hecho pensar y reflexionar mucho durante estos pocos días de “confinamiento” que llevamos, y a raíz de lo analizado anteriormente, es sobre si la sustitución de la FI por el CFP, ahora prevista para poder ser llevada a efecto, pero únicamente de forma temporal, puede ser extrapolada, al menos parcialmente o con matizaciones, a una situación que podríamos denominar como “normal” (gestión ordinaria).

La eficacia del control, en la modalidad de FI, puede estar en entredicho en algunos de sus aspectos. Nos encontramos ante una modalidad que, al menos para determinados supuestos, puede suponer una carga burocrática difícilmente soportable en términos de celeridad y calidad de la propia gestión, con una sobrecarga de tareas a realizar por parte de los órganos de control, y que a la postre dificulta el empleo de recursos (humanos, temporales) a las tareas de control financiero (verificación del sometimiento de la gestión a la legalidad y a los principios de buena gestión financiera).

En el ámbito local, este hecho es todavía más evidente, por el número de funciones a ellos encomendadas (y otras indebidamente asignadas) y por la necesidad de enfrentarse a todas ellas, muchas veces, desde la soledad. A todo esto se suma la obligación acometer sus obligaciones en materia de control financiero (como ya ocurre desde hace varios años en la AGE): planificación de las actuaciones de control financiero, ejecución de actuaciones de control y emisión de informes con los resultados obtenidos.

Por todo ello, veo más necesario que nunca la necesidad de abordar un adecuado estudio sobre la posibilidad de definir una estrategia general que permita adecuar la función interventora a las necesidades y requerimientos que actualmente demanda la gestión económico-financiera. Esto pasará, sin lugar a dudas, por la provisión de herramientas informáticas que permitan automatizar los procesos, permitiendo de esta forma agilizar los trámites de fiscalización (previa). En definitiva: que optimicen recursos y esfuerzos.

QUISIERA DEJAR COMO APUNTE FINAL LA SIGUIENTE REFLEXIÓN:

¿NO DEBERÍAMOS PLANTEARNOS CAMBIAR EL ENFOQUE QUE LE VENIMOS DANDO AL CONTROL INTERNO?:

DESDE UN CONTROL DE LA GESTIÓN A UNA GESTIÓN DEL CONTROL

Creo que es más importante que pensemos en cómo debemos gestionar el control de una manera más coordinada, unificada y, por tanto, más eficaz, y no simplemente en ver el control como aquel conjunto de actuaciones previstas en una norma y que establecen las prerrogativas de su ejercicio.

Esta gestión del control permitiría disponer de los mecanismos preventivos y de acción necesarios para responder (reaccionar) de una manera más eficaz y eficiente ante las nuevas necesidades que puedan surgir de la propia gestión y, por tanto, de su control.