Tal y como afirma la Ley 47/2003, General Presupuestaria, el control financiero permanente es un instrumento esencial para el seguimiento y control del principio de estabilidad presupuestaria. Pero esto no es todo, se persigue también un objetivo fundamental que es el de verificar que la gestión se adecua a los principios de buena gestión financiera.
En el ámbito de la AGE, la elaboración del informe anual de control financiero constituye una práctica bastante consolidada en la actualidad, obviamente con margen de mejora (Ej. proceso de adaptación a los nuevos cambios, objetivos, normativa, riesgos etc.). La propia LGP en su artículo 159.2 señala que: “Anualmente se elaborará un informe comprensivo de los resultados de las actuaciones de control financiero permanente realizadas durante el ejercicio”. Sin embargo, en el ámbito local, el cambio fundamental se ha producido tras la aprobación del R.D. 424/2017, de control interno (en adelante RCI), que vino a poner fin a una situación de vacío y de falta de desarrollo normativo que existía sobre esta materia en el ámbito local (art. 220 TRLRHL). Por todo ello, conviene tener en cuenta algunos aspectos que a continuación desarrollo:
¿QUÉ OBJETIVOS SE PERSIGUE CON EL CFP?
Atendiendo a la normativa estatal y local esta modalidad engloba las siguientes actuaciones. Se puede observar que el RCI del ámbito local (art. 32) viene a recoger el modelo previsto ya en la Ley General Presupuestaria (Art. 159):
A modo de resumen, El control financiero permanente se basa en los siguientes elementos fundamentales:
– Verificación de una forma continua la situación y el funcionamiento de las entidades del sector público estatal en el aspecto económico-financiero.
– Comprobar el cumplimiento de la normativa y directrices que les rigen y, en general, que su gestión se ajusta a los principios de buena gestión financiera y en particular al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de equilibrio financiero.
Pues bien, las oportunidades que ofrece el control financiero como herramienta de control de la gestión económico-financiera son numerosísimas. En términos generales, quisiera resaltar las siguientes:
- UN ÁMBITO OBJETIVO DE CONTROL MUCHO MÁS AMPLIO: el CFP permite y obliga a ir más allá del mero control de legalidad perseguido con el ejercicio de la función interventora, control que tendrá mayor o menor intensidad en función de si se tiene un sistema de fiscalización plena, o bien se ha decidir apostar por un modelo de control basado en el ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos (recomendable). Es aquí donde cobra un papel importante la posibilidad de acudir a técnicas de auditoría en los trabajos de elaboración del informe de control. Por ello, es fundamental que se empiece a pensar como “auditor” en el sentido de trabajar de una manera metódica, atendiendo al concepto de materialidad y mediante el empleo de técnicas de muestreo (mientras no dispongamos de herramientas que permitan trabajar con la totalidad de datos derivados de la gestión con garantías), obtención suficiente de evidencia, organización del trabajo y de las actuaciones desarrolladas; acercamiento a la organización y a la gestión (personal–>entrevistas…; impersonal–>estudio normativa, procedimientos etc.)
- PERMITE, CON CARÁCTER GENERAL, UN ELEVADO MARGEN DE AUTONOMÍA AL ÓRGANO DE CONTROL: ya que permite, a partir de una adecuada planificación, fundamentalmente basada en un análisis de riesgos, evaluar la gestión en muchos de sus aspectos, permitiendo que las debilidades detectadas puedan ser correctamente tratadas y mitigadas. Esta autonomía se fundamenta en la creencia de que el que mejor puede determinar las áreas y aquellos aspectos de la gestión que requieren de una especial atención (evaluación de riesgos) es el que tiene encomendada la propia tarea de controlar la gestión. No obstante lo anterior, en el ámbito de la AGE no es infrecuente que, sobre la base de riesgos generalizados puestos de manifiesto por los propios órganos de control u otro tipo de órganos/entes (ej. TCu, OCex, OIRESCON…) se aprueben controles horizontales que consisten en generalizar de una forma horizontal (a todos los órganos de control señalados) una tareas de control comunes a desarrollar por todos y con el señalamiento de unos objetivos concretos fijados al objeto de mejorar la gestión en unos materias o aspectos concretos.
- LA GESTIÓN DEBE SER EVALUADA DE UNA FORMA CONTINUA. SU ACTUACIÓN NO SE CIÑE A UN PROCEDIMIENTO DE GASTO/INGRESO CONCRETO: se basa en un control que, como bien indica su nombre, permite controlar la gestión de una manera continuada en el tiempo.Mientras que la fuerza de la función interventora se basa en la posibilidad de poder suspender un determinado procedimiento de gasto mediante el reparo suspensivo, el CFP se basa en la elaboración de un Informe definitivo de control financiero en el que se expondrá de forma clara, objetiva y ponderada los hechos comprobados, las conclusiones obtenidas y, en su caso, las recomendaciones sobre las actuaciones objeto de control. Asimismo, se indicarán las deficiencias que deban ser subsanadas mediante una actuación correctora inmediata, debiendo verificarse su realización en las siguientes actuaciones de control. Por tanto, el elemento destacable es el que se refiere a la continuidad en las tareas de seguimiento de las medidas correctoras y calendario de actuaciones propuestos por el propio órgano gestor.
- CONCRETA UN MARCO DE RESPONSABILIDADES CIERTAMENTE AMPLIO: este sistema de control hace directamente responsable de la corrección de las debilidades manifestadas al presidente de la Corporación local. El mismo, deberá en el plazo máximo de 3 meses desde la remisión del informe resumen al Pleno y contendrá las medidas de corrección adoptadas, el responsable de implementarlas y el calendario de actuaciones a realizar, relativos tanto a la gestión de la propia Corporación como a la de los organismos y entidades públicas adscritas o dependientes y de las que ejerza la tutela (art. 38.2 RCI).Esta responsabilidad es compartida con el Pleno de la corporación local que deberá realizar una tarea de seguimiento periódico de las medidas correctoras implantadas para la mejora de la gestión.
Se añade una importante novedad con este R.D., y es que se tiene que dar traslado (conocimiento) anualmente a la IGAE del informe resumen informando, asimismo, sobre la corrección de las debilidades puestas de manifiesto.
(MIS) PUNTOS CLAVE PARA EL ÉXITO EN LA ELABORACIÓN DEL INFORME DE CONTROL FINANCIERO:
Las claves que, a mi juicio, permiten llevar a cabo con éxito las tareas de control financiero son:
1. Planificación adecuada de las actuaciones de control a incluir, sobre la base de un análisis de riesgos consistente con los objetivos que se pretendan conseguir, las prioridades establecidas para cada ejercicio y los medios disponibles para ejecutar tales tareas. Estos riesgos detectados deber ser analizados convenientemente a los efectos de poder determinar y priorizar aquellos que realmente pueden poner en peligro la “buena gestión”, entendido en sentido amplio.
Para ello, una gestión completa y oportuna de los riesgos a los que se enfrenta una entidad/organización es vital para incrementar la confiabilidad de sus procesos permitiendo así cumplir con los objetivos de la Entidad. Las prioridades y alcance del sistema de seguimiento de los riesgos deben estar en función de la valoración y priorización de los distintos riesgos en cada una de las de las áreas de actividad y procesos, pues allí donde hay más riesgo debe haber un mayor control y supervisión (MAPA DE RIESGOS: impacto – probabilidad –> OBJETIVO: Diseñar una respuesta óptima que minimice el impacto del riesgo detectado.
¿De qué índole pueden ser estos riesgos?
- Riesgos operacionales: derivados de la propia actividad del ente (procesos).
- Riesgos financieros: relativo al adecuado registro y contabilización de las operaciones, y de cumplimiento de las obligaciones en materia de estabilidad presupuestarias y sostenibilidad financiera.
- Riesgos de cumplimiento: tanto de las normas de general aplicación como de las internas aprobadas por la propia organización.
2. Contar con medios suficientes para acometer estas tareas. El propio ejercicio de la función interventora supone el desgaste de los medios existentes, tanto en tiempo como en recursos empleados, de ahí la necesidad de apostar por el modelo de función interventora en régimen de requisitos básicos. Solo así, se podrán destinar más medios a estas tareas de control (permanente) que obviamente permitirán evaluar la gestión económica en toda su plenitud, permitiendo transformar las debilidades existentes en oportunidades de mejora y avance. En este punto también es importante la evolución de los sistemas informáticos que, llegados a un punto óptimo de avance (análisis de datos masivos), posibilitarán automatizar ciertos o todos los aspectos del control de legalidad (f. interventora) permitiendo asignar más tiempo y recursos en las labores de control financiero.
3. Proactividad y conocimientos suficientes: La sociedad actual viene reclamando y exigiendo a las Administraciones Públicas un cambio profundo en su proceder, en sus sistemas y procedimientos, así como en la forma en la que se relaciona con sus administrados. Los ciudadanos son cada vez más conscientes de las debilidades que presentan nuestras instituciones y, por ello, demandan un control más exigente y una mayor transparencia en los procesos de rendición de cuentas.
¿A qué me refiero con proactividad? – Por proactividad del órgano de control me refiero a dos aspectos:
a) A la necesidad de abordar el cambio de mentalidad ya citado anteriormente, y que se refiere a que en el puro ámbito del control interno de la actividad económico-financiera se viene haciendo patente la necesidad de que el enfoque que se le viene dando al control interno evolucione desde lo que es un simple modelo de comprobación del cumplimiento de la legalidad (en su modalidad previa, concomitante o posterior) hacia un modelo más completo de control que, además de versar sobre este extremo, tenga como objetivo primordial verificar si la gestión financiera se ajusta a los objetivos y se lleva a cabo bajo las premisas establecidas en la normativa presupuestaria (buena gestión financiera).
Con un control exclusivamente de legalidad no somos capaces de dar una respuesta óptima y completa a las exigencias que la normativa presupuestaria encomienda a los órganos encargados del control interno. Y así lo creo, porque únicamente estaríamos ejecutando un porcentaje del ámbito objetivo de control ciertamente minoritario, y que realmente no permite el establecimiento de medidas estructurales que permitan cambios significativos en el ámbito concreto de la gestión que ha fallado o presenta deficiencias que requieren de una inmediata acción.
b) Y respecto al segundo aspecto: me refiero a la predisposición a querer realizar, dentro de lo posible, más y nuevos controles de la gestión, a sabiendas de que el ámbito de control de la gestión pública en su aspecto económico-financiero es verdaderamente amplio e inabarcable en su totalidad. Por ello, y con base en el análisis de riesgos, se deben ir dando pasos, que aunque sean pequeños, vayan en la línea de abordar el control a aquellos ámbitos de la gestión que no han sido nunca controlados o en lo que se ha detectado que es preciso realizar un seguimiento concreto por representar un riesgo digno de especial atención y seguimiento.
Estos dos aspectos van directamente ligados a la necesidad de que el personal encargado del control interno tenga unos conocimientos suficientes para dar respuesta a estas nuevas necesidades de control, ya sean impuestas por la normativa o por la simple necesidad de mejorar la gestión en un sentido amplio. Como he señalado anteriormente, es preciso actualizar los conocimientos de auditoría pública: auditoria de cumplimiento, operativa: de sistemas y procedimientos, de contratación, pero también conocimientos más amplios de la propia organización que se controla y de aquellas de ella dependiente, de sus procedimientos internos, de su propia organización, de sus medios y recursos, de su normativa interna, de sus objetivos etc… Y claro, todo esto precisa de recursos: tiempo, formación, económicos. Pues sobre los mismos no debe escatimarse ya que lo que se puede obtener de un adecuado control de la gestión bien merece la pena y el esfuerzo. Quizás, sea este el mayor reto a día de hoy, la especialización del personal.
Reflexiones de un interventor 