La sociedad actual viene reclamando y exigiendo a las Administraciones Públicas un cambio profundo en su proceder, en sus sistemas y procedimientos, así como en la forma en la que se relaciona con sus administrados. Y es que en las últimas décadas han salido, y siguen saliendo, a la palestra casos de corrupción, prevaricación, malversación de fondos públicos, tráfico de influencias etc. que dejan en clara evidencia los sistemas de prevención, detección y control en el ámbito de la actividad pública, fuera quien fuere el que las llevaba a cabo, menoscabando la imagen que los ciudadanos tienen de nuestras administraciones.
Los ciudadanos son cada vez más conscientes de las debilidades que presentan nuestras instituciones y, por ello, demandan un control más exigente con adecuados procesos de rendición de cuentas. Es evidente que los controles internos y externos han fallado, todos los que de alguna forma participamos en la contratación pública debemos hacer autocrítica, preguntándonos si ciertamente hemos realizado todas las actuaciones necesarias para asegurar una contratación transparente, garantista, adecuadamente gestionada, no restrictiva, igualitaria, competitiva, eficiente… Estas cuestiones no se las deben plantear únicamente los que están encargados de la propia gestión o del control de misma sino, como he dicho anteriormente, de todos los que intervenimos en los procedimientos de compra pública.
¿Por qué digo esto? – A lo largo de varios textos normativos (vigentes) encontramos disposiciones que directa, o indirectamente, y bajo distintos niveles de exigencia y aplicación, imponen la obligación de que todas las actuaciones derivadas de la propia gestión pública sean revisadas, supervisadas, controladas y, por ende, mejoradas. Esta exigencia deriva de distintas normas jurídicas: de la propia Norma Magna (CE), en concreto a su Título IV, referido al gobierno y a la Administración, artículo 103.1[1], del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) artículo 52[2], del art. 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, señala los principios generales aplicables a la actuación de las administraciones públicas[3] y del art. 26 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, al regular los principios de bueno gobierno[4].
De la propia lectura de la normativa anteriormente señalada, procede analizar de qué manera podemos mejorar la contratación pública yendo más allá de lo que sería la simple aplicación de la normativa contractual vigente, y que como todos sabemos no es nada sencilla.
La contratación pública se integra por un conjunto más o menos heterogéneo de procesos internos que tienen lugar en el seno de la organización, y que es preciso analizar para poder detectar, así como prevenir, posibles irregularidades o ineficiencias que puedan tener un impacto significativo en la gestión procedimental de los expedientes de contratación.
El artículo 28.2 de la LCSP señala que:
“Las entidades del sector público velarán por la eficiencia y el mantenimiento de los términos acordados en la ejecución de los procesos de contratación pública, favorecerán la agilización de trámites (…)”.
Es decir, hay un mandato del legislador a la hora de tramitar los procedimientos, buscando garantizar que los mismos se lleven de una manera eficiente y ágil. Por todo ello, debemos hablar y comprender que estamos ante una gestión formada por un conjunto de procesos internos que es preciso “cuidar”, pues a la postre determinarán el éxito o no del expediente a tramitar.
¿Qué podemos entender por GESTIÓN DE PROCESOS?
De acuerdo con la Asociación Española para la Calidad (AEC) la gestión por procesos:
“o la gestión basada en procesos es uno de los 8 principios de la gestión de la calidad. Su importancia radica en que los resultados se alcanzan con más eficiencia cuando las actividades y los recursos relacionados se gestionan como un proceso.
En general, cualquier organización tiene establecida una gestión funcional, esto es, se trabaja en departamentos con una definición clara de la jerarquía y se concentra la atención en el resultado de las actividades de cada persona o cada departamento. Al adoptar un enfoque de gestión por procesos, no se elimina la estructura de departamentos de la organización pero se concentra la atención en el resultado de cada proceso y en la manera en que éstos aportan valor al cliente”.
Asimismo, de acuerdo con la ISO 9001:2015, el principio de enfoque basado en procesos sostiene que un resultado se alcanza más eficientemente cuando las actividades y los recursos se gestionan como un proceso. Este enfoque basado en procesos enfatiza cómo los resultados que se desean obtener se pueden alcanzar de forma más eficiente, al tiempo que se ejerce un control sobre el conjunto de actividades. Señala también, el conjunto de actuaciones que debe englobar, al menos, este enfoque:
- Definir de forma sistemática las actividades que componen el proceso.
- Identificar la interrelación con otros procesos.
- Definir todas las responsabilidades con respecto al proceso.
- Analizar y medir los resultados de la capacidad y eficiencia del proceso.
- Centrarse en los recursos y métodos que permiten la mejora del proceso.
Por tanto, la gestión por procesos permite tener una visión transversal de los objetivos a alcanzar, persigue corregir lo que está mal y mejorar lo que está bien, para conseguir esos objetivos de manera eficiente y con calidad. Además, una adecuada gestión de procesos ayudan, sin lugar a dudas, a mejorar la visión, mejorar las relaciones interdisciplinares y el equilibrio en el funcionamiento global de cualquier organización.
Todo procedimiento de contratación se articula a través de un conjunto, más o menos amplio, de procesos de gestión internos llevados a cabo bien por las propias personas de la organización, o por equipos de procesamiento de datos que deben ser escrupulosamente exigidos, evaluados, mejorados, al objeto de permitir un mejor proceso de toma de decisiones por parte de aquellos que tienen la facultad y/o competencia para ello. Estos procesos pasan por analizar elementos tales como la propia organización (misión, visión, valores), los objetivos y estrategias definidos por la dirección, el personal (recursos humanos), la cadena de decisión y responsabilidades, las tareas encomendadas, la gestión del conocimiento, el análisis de riesgos (Risk management), los protocolos internos de actuación, la evaluación del desempeño e indicadores de gestión que permitan medir de manera continua la gestión, etc.
Es decir, lo que pretendo poner de manifiesto es la importancia que tienen este conjunto de elementos, que van intrínsecos a la propia gestión, y que no debemos pasar por alto o desconocer si realmente queremos una contratación pública capaz de ser medida en términos positivos de eficacia, eficiente, integridad, en definitiva, que responda a los principios inspiradores de la contratación pública y, también, de los principios que rigen la actuación de las AAPP´s.
A modo de resumen, podemos establecer 3 elementos básicos que configuran esta gestión por procesos:
- Los propios procesos: objetivo mejorar la eficacia y la eficiencia en la gestión. Para ello, se deben examinar exhaustivamente los mismos, potenciando los procesos que añaden valor y reducir aquellos que suponen una carga administrativa innecesaria.
- Unos adecuados indicadores: capaces de proporcionar datos relevantes sobre la gestión realizada, facilitando con ello el proceso de toma de decisiones.
- Unos medios informáticos: modernos y capaces de dar una respuesta a las necesidades de gestión actuales. La ingente cantidad de datos que se generan de la propia gestión debe ser objeto de procesamiento proporcionando información relevante, accesible, tratable, fiable y centralizada.
Estos procesos internos abarcan desde la previa e importante fase de planificación de la contratación pública (obligatoria y necesaria), todas las etapas de la fase interna del expediente de contratación, apertura de licitación, la licitación en sí misma, adjudicación y formalización y posterior extinción del contrato por su cumplimiento o resolución.
La calidad de todo procedimiento de contratación vendrá determinada por la calidad de las actuaciones llevadas a cabo en el curso del mismo. Las ineficiencias suelen provenir, entre otros, de la falta de protocolización de actuaciones, de definición y concreción de responsabilidades, de establecimiento de objetivos determinados, alcanzables y medibles, de instrucciones internas desfasadas y alejadas de la realidad, de personal insuficiente o simplemente desmotivado o no preparado, de la incapacidad para medir nuestras actuaciones, de la excesiva burocracia y carga de tareas que se demuestran innecesarias o de los excesivos tiempos de tramitación de expedientes.
Si no medimos la calidad de nuestros procesos internos no podremos ser capaces de hablar de una auténtica contratación pública de calidad. Por todo ello, considero que debemos cambiar la mentalidad, enfocar nuestras actuaciones no solo en la aplicación correcta de la normativa aplicable (tarea ardua y dificultosa), que también, sino debemos dar mucha más importancia al análisis y, consecuentemente, al impacto que nuestros procesos internos tienen en los propios resultados que resultan de la propia gestión (contractual).
[1] “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”.
[2] “Los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, y deberán actuar con arreglo a los siguientes principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres, que inspiran el Código de Conducta de los empleados públicos configurado por los principios éticos y de conducta regulados en los artículos siguientes”.
[3] “1. Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.
Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios:
- a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
- b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
- c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
- d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.
- e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
- f) Responsabilidad por la gestión pública.
- g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
- h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
- i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
- j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
- k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas (…)”.
[4] “2. Asimismo, adecuarán su actividad a los siguientes:
- a) Principios generales:
1.º Actuarán con transparencia en la gestión de los asuntos públicos, de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia y con el objetivo de satisfacer el interés general.
2.º Ejercerán sus funciones con dedicación al servicio público, absteniéndose de cualquier conducta que sea contraria a estos principios.
3.º Respetarán el principio de imparcialidad, de modo que mantengan un criterio independiente y ajeno a todo interés particular.
4.º Asegurarán un trato igual y sin discriminaciones de ningún tipo en el ejercicio de sus funciones.
5.º Actuarán con la diligencia debida en el cumplimiento de sus obligaciones y fomentarán la calidad en la prestación de servicios públicos.
6.º Mantendrán una conducta digna y tratarán a los ciudadanos con esmerada corrección.
7.º Asumirán la responsabilidad de las decisiones y actuaciones propias y de los organismos que dirigen, sin perjuicio de otras que fueran exigibles legalmente.
- b) Principios de actuación:
1.º Desempeñarán su actividad con plena dedicación y con pleno respeto a la normativa reguladora de las incompatibilidades y los conflictos de intereses.
2.º Guardarán la debida reserva respecto a los hechos o informaciones conocidos con motivo u ocasión del ejercicio de sus competencias.
3.º Pondrán en conocimiento de los órganos competentes cualquier actuación irregular de la cual tengan conocimiento.
4.º Ejercerán los poderes que les atribuye la normativa vigente con la finalidad exclusiva para la que fueron otorgados y evitarán toda acción que pueda poner en riesgo el interés público o el patrimonio de las Administraciones.
5.º No se implicarán en situaciones, actividades o intereses incompatibles con sus funciones y se abstendrán de intervenir en los asuntos en que concurra alguna causa que pueda afectar a su objetividad.
6.º No aceptarán para sí regalos que superen los usos habituales, sociales o de cortesía, ni favores o servicios en condiciones ventajosas que puedan condicionar el desarrollo de sus funciones. En el caso de obsequios de una mayor relevancia institucional se procederá a su incorporación al patrimonio de la Administración Pública correspondiente.
7.º Desempeñarán sus funciones con transparencia.
8.º Gestionarán, protegerán y conservarán adecuadamente los recursos públicos, que no podrán ser utilizados para actividades que no sean las permitidas por la normativa que sea de aplicación.
9.º No se valdrán de su posición en la Administración para obtener ventajas personales o materiales”
Reflexiones de un interventor 