LA ADECUADA PLANIFICACIÓN PRESUPUESTARIA DE LOS RECURSOS FINANCIEROS: UNA QUIMERA – UNA NECESIDAD.

La planificación presupuestaria constituye el pilar básico para acometer toda decisión de gasto público, que en definitiva se traduce en la aplicación de los fondos públicos que son necesarios para que los distintos entes públicos puedan cumplir con los fines institucionales que les han sido asignados.

El presente artículo tiene como objetivo, estudiando toda la normativa aplicable, destacar los importantes problemas existentes hoy en día para gestionar la contratación pública con un escenario presupuestario que hace difícilmente viable cumplir con la legalidad vigente en materia contractual.

En todo análisis del gasto público, debemos partir de la propia Constitución Española, que en su artículo 31, señala que: «El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía«.

Descendiendo en la pirámide normativa debemos hacer una parada inevitable en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (en adelante LGP), y respecto al sector público estatal, donde en diversos artículos se regula la forma de ejecución del gasto público.

El primer grupo de artículos que debemos destacar, en al ámbito del gasto, es el que se refiere a las obligaciones de la Hacienda Pública estatal. Así, el artículo 20 – Fuentes de las obligaciones, dispone: «Las obligaciones de la Hacienda Pública estatal nacen de la ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que, según derecho, las generen«.

El articulo 21 determina el régimen de exigibilidad de las obligaciones, en su apartado primero establece que: «Las obligaciones de la Hacienda Pública estatal sólo son exigibles cuando resulten de la ejecución de los presupuestos, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, de sentencia judicial firme o de operaciones no presupuestarias legalmente autorizadas«.

En su apartado 2º, añade: «Si dichas obligaciones tienen por causa prestaciones o servicios, el pago no podrá efectuarse si el acreedor no ha cumplido o garantizado su correlativa obligación«.

En cuanto a la extinción de las obligaciones, según el artículo 22 del mismo texto legal: «Las obligaciones de la Hacienda Pública estatal se extinguen por las causas contempladas en el Código Civil y en el resto del ordenamiento jurídico«.

Introduciéndonos en matera de planificación presupuestaria debemos acudir a lo dispuesto en los Capítulos I (Principios y reglas de programación y de gestión presupuestaria) y II (Programación presupuestaria y objetivo de estabilidad) del Título II de la LGP.

Relativo al articulado del Capítulo I mencionado, se establecen las siguientes reglas presupuestarias (artículos 28 y 29):

Los escenarios presupuestarios plurianuales en los que se enmarcarán anualmente los Presupuestos Generales del Estado, constituyen la programación de la actividad del sector público estatal con presupuesto limitativo en la que se definirán los equilibrios presupuestarios básicos, la previsible evolución de los ingresos y los recursos a asignar a las políticas de gasto, en función de sus correspondientes objetivos estratégicos y los compromisos de gasto ya asumidos. Los escenarios presupuestarios plurianuales determinarán los límites, referidos a los tres ejercicios siguientes, que la acción de gobierno debe respetar en los casos en que sus decisiones tengan incidencia presupuestaria.
Los escenarios presupuestarios plurianuales se ajustarán al objetivo de estabilidad presupuestaria correspondiente al Estado y a la Seguridad Social, de conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Los escenarios presupuestarios plurianuales contendrán la distribución orgánica de los recursos disponibles.
Las asignaciones presupuestarias a los centros gestores de gasto se efectuarán tomando en cuenta, entre otras circunstancias, el nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores.

Las siguientes consideraciones extrapoladas al ámbito concreto de la contratación pública puede ser desarrolla de la siguiente manera:

El propio artículo 1º de la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP) es el que determina que la contratación del sector público debe realizarse en conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del gasto, garantizándose una «eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la contratación de servicios mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer (…)». En su apartado 3º, señala el camino para mejorar esta eficiencia en la utilización de los fondos públicos, y que no es otro que el de incorporar de manera transversal y preceptiva criterios sociales y medioambientales, siempre que guarde relación con el objeto del contrato, en la convicción de que su inclusión proporciona una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual.

Por tanto, una adecuada planificación presupuestaria en materia contractual aboga porque se lleve a cabo teniendo en cuenta las siguientes consideraciones:

Las entidades del sector público no podrán celebrar otros contratos que aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines institucionales (art. 28 LCSP). Es preciso, por tanto, realizar un análisis sobre las necesidades a satisfacer, si las mismas responden al cumplimiento de sus fines institucionales, así como si existen medios propios y suficientes para satisfacerlas.
A la hora de elaborar el presupuesto base de licitación (P.B.L) los órganos de contratación cuidarán de que el presupuesto base de licitación sea adecuado a los precios del mercado. No debemos olvidar que el P.B.L. se entiende como el límite máximo de gasto que en virtud del contrato puede comprometer el órgano de contratación, incluido el Impuesto sobre el Valor Añadido (art. 100 LCSP).

PROBLEMAS EXISTENTES EN LA ACTUALIDAD EN LA PLANIFICACIÓN PRESUPUESTARIA A LA HORA DE EJECUTAR LA CONTRATACIÓN PÚBLICA.

Antes de destacar los principales problemas existentes en la actualidad debemos partir del análisis de la situación económica actual. Desde el año 2010-2011 nos hemos encontrado inmersos en una importante crisis económica afectando a todo el contexto internacional, llevando a una época de importantes restricciones de gasto publico imposibilitando, no en pocas ocasiones, una adecuada gestión de los recursos disponibles o directamente impidiendo acometer acciones necesarias para conseguir los fines institucionales.

A este hecho, le debemos sumar las obligaciones fiscales y de estabilidad presupuestaria exigidas por las instituciones comunitarias, por las que se obliga a los estados miembros a cumplir con las reglas fiscales y objetivos de déficit por estas establecidas.

En cuanto a los problemas existentes podemos destacar los siguientes:

Inexistencia de los créditos adecuados y suficientes para acometer los expedientes contractuales en su totalidad y bajo el mismo objeto contractual, atendiendo a las reglas sobre determinación del valor estimado contempladas en el art. 101 de la LCSP (antiguo art. 88 del TRLCSP). Este hecho provoca que se acuda en demasía a procedimientos contractuales improcedentes atendiendo a la naturaleza y cuantía del contrato e incumpliéndose, por tanto, con los requisitos de publicidad y demás principios que establece la LCSP, especial mención a la utilización excesiva e improcedente del contrato menor dando lugar a innumerables casos de fraccionamiento indebido del objeto del contrato.
Reiterada necesidad de acudir a la figura de las modificaciones de créditos (presupuestarios), reguladas en los arts. 51 y siguientes de la LGP, al objeto de cumplimentar la financiación requerida para los distintos proyectos de gasto. No debemos olvidar que gran parte de estas modificaciones presupuestarias se hacen con cargo al fondo de contingencia (Capítulo V del Presupuesto) cuya finalidad es la de “hacer frente durante el ejercicio presupuestario a necesidades inaplazables, de carácter no discrecional para las que no se hiciera en todo o en parte, la adecuada dotación de crédito”.
Imposibilidad de planificar adecuadamente la contratación y adecuar los recursos financieros necesarios para satisfacer las necesidades públicas. Esta debilidad provoca que sea extremadamente complejo el poder cumplir con los principios de eficacia y, sobretodo, de eficiencia en la utilización de los recursos públicos, entendiendo por eficiencia, como la “organización, coordinación y empleo de los medios que optimiza la relación entre productos o servicios obtenidos y los medios utilizados para su consecución” (Documento 2 de los Principios Contables, elaborado bajo la dirección de la IGAE).

PROPUESTAS DE MEJORA.

Como posibles vías de mejora en lo que respecta a la planificación presupuestaria, especial incidencia en la contratación publica, podemos destacar las siguientes:

Cumplir con el principio y objetivo de planificación plurianual presupuestaria (4 años) que debe regir todo proceso de presupuestación. Este proceso debe ir indudablemente unido a la necesidad de contar con una Ley de Presupuestos Generales del Estado aprobada, a ser posible, en tiempo y forma, es decir, que entre en vigor al inicio del ejercicio presupuestario.
Asignar los créditos presupuestarios a su debido momento. No puede ocurrir que los créditos se vayan reservando durante el ejercicio por el temor al “no llegar” a final de ejercicio. La cruda realidad suele mostrar que al final del ejercicio existen recursos disponibles y los mismos son gastados de manera acelerada y, casi siempre, ineficazmente.
Analizar adecuadamente expediente por expediente, gasto por gasto, adecuando los presupuestos de los contratos públicos a las necesidades reales, y todo ello, en concordancia con los precios de mercado. Muchos procedimientos de licitación pública acaban resueltos a empresas con unas ofertas extremadamente bajas, atendiendo al Presupuesto base de Licitación (P.B.L.).