RESPONSABILIDAD DE LOS GESTORES PÚBLICOS.

Las esperanzas vertidas en la LGP en relación con la exigencia de responsabilidades como incentivo para lograr una gestión pública más eficaz y eficiente no parecen haberse logrado, al menos en gran parte, de forma satisfactoria. Las distintas reformas del sector público acometidas en los últimos 25 años no han llevado consigo un necesario fortalecimiento de los sistemas de control y de exigencias de responsabilidades. En este sentido, Mayne (Mayne, 2000) puso de manifiesto que «sin el cierre del ciclo del sistema de control y exigencia de responsabilidades muchas de las reformas del sector público son impracticables«.

La LGP ha venido a introducir el principio de responsabilidad de los centros gestores en la ejecución de los créditos presupuestarios. Concretamente, el Art. 69, en su aparatado cuarto, establece que: «Los titulares de los entes y órganos administrativos que componen el sector público estatal serán responsables de la consecución de los objetivos fijados, promoviendo un uso eficiente de los recursos públicos y prestando un servicio de calidad a los ciudadanos».

El sistema de control preciso para establecer un mecanismo preventivo y correctivo que valore las decisiones de gasto público por parte de los gestores, se puede clasificar en relación con el trabajo que se está desarrollando, en dos tipos: control de la propia gestión y el de seguimiento de los programas de gasto.

Control de la gestión

Se trata de un control derivado de un proceso interno al servicio, por tanto, de la gestión y de la rendición de cuentas. Todo gestor público debe ser sometido a un juicio sobre los resultados obtenidos y por la eficiencia lograda en su consecución. Para ello, el gestor debe contar con distintas herramientas básicas de control interno que le permitan estar informado del grado de cumplimiento de las previsiones respecto a los resultados y objetivos.

La información que se va recogiendo debe ser obtenida en tiempo real para tener margen suficiente para analizar y estudiar posibles alternativas existentes ante desviaciones que se puedan ir produciendo en el proceso de gestión.

Los posibles sistemas de seguimiento en manos del gestor dependen de cada organización concreta y deberán ir en armonía con otros elementos vitales de la gestión como la planificación estratégica, presupuestación (por programas), gestión de las actividades y la rendición de cuentas. Todo sistema de control de la gestión debe contener al menos los siguientes componentes:

– Debe facilitar información, sobre:

Eficacia, eficiencia y calidad de los servicios públicos.
El cumplimiento de la legalidad administrativa y presupuestaria.
La fiabilidad de la información contable presupuestaria y financiera.

– En la fase propia de la gestión:

Debe tener definidos los índices y ratios de medición de las actividades del programa.
Debe mostrar los criterios de relación entre las actividades desarrolladas y los objetivos perseguidos, determine su coste y revele las desviaciones tanto de eficacia como de eficiencia.
Capaz de anticipar los riesgos al observar las desviaciones producidas.
Capaz de identificar los cambios en el entorno social para facilitar la adopción de decisiones.
Debe guardar una racional relació entre su coste y el beneficio que proporciona.
Debe contar con personal específico para efectuar el seguimiento.

Para la consecución de los objetivos perseguidos, los gestores tienden a basarse en un control mediante índices, ratios, indicadores de gestión obtenidos, bien de la contabilidad y/o de la propia observación que se va realizando in situ de la propia actividad de gestión. Sin embargo, como ya se ha anticipado, este sistema adolece de una serie de limitaciones importantes:

Carencia de un firme análisis coste-beneficio o coste-eficacia, capaz de dar un juicio razonable acerca de su utilización. Este análisis debe realizarse sobre la base de una contabilidad de costes adecuada. Este sistema debe contener una adecuada y fiable clasificación de los costes, agrupados por grupos de costes, que permitan el análisis coste-beneficio (eficiencia).
La gran variedad y dispersión que existe en toda organización relativa a la enorme cantidad de objetivos, actividades, multiplicidad de centros implicados en la gestión etc. en cualquier administración territorial. Para tratar de solucionar esta debilidad es necesario que aparte de unos correctos indicadores capaces de medir la gestión en términos de eficacia, economía y eficiencia en las unidades centrales, se complementen con el establecimiento de indicadores más específicos y concretos que evalúen la gestión en los distintos entes subordinados, con la correspondiente rendición de cuentas ante posibles incumplimientos o desviaciones. Actualmente, este grado de desagregación no existe en muchas de los entes públicos más allá de indicadores de seguimiento de ejecución presupuestaria.

Es precisamente en este ámbito de control donde la IGAE, aparte de ejecutar el control de legalidad mediante el ejercicio de la Función Interventora, debe llevar a cabo una adecuada evaluación de que la actividad y los procedimientos objeto de control se realizan de acuerdo con los principios de buena gestión financiera: economía, eficacia y eficiencia (tripe «e»). Este es uno de los objetivos del control asignados por el Título VI de la LGP, tanto en su Capítulo I, con objeto de evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se realiza de acuerdo con los principios de buena gestión financiera (Art. 142), como en el Capítulo III, referido al Control Financiero Permanente, por el que a través del análisis de las operaciones y procedimientos se puede proporcionar una valoración de su racionalidad económico-financiera y su adecuación a los principios de buena gestión, a fin de detectar sus posibles deficiencias y proponer las recomendaciones en orden a la corrección de aquéllas (Art. 159).

Control en el seguimiento de los programas de gasto

Todo sistema presupuestario basado en la asignación de créditos por programas o proyectos de gasto debe contar inevitablemente con un adecuado sistema que descanse en el análisis y seguimiento de los mismos. Este sistema debe, con carácter previo, establecer por cada programa los objetivos que se pretenden alcanzar y los indicadores adecuados que deben servir para efectuar y realizar un correcto y continuo seguimiento de los programas en la medida en que se van ejecutando los programas.

Por tanto, es determinante el logro de un eficaz sistema de seguimiento capaz de suministrar información relevante sobre el grado de ejecución y de realización de las previsiones establecidas. Este sistema debe ser capaz de adaptarse a las situaciones cambiantes, proporcionar una óptima utilización de los recursos disponibles e identificar las desviaciones producidas y orientar actuaciones tendentes a la consecución de los resultados pretendidos y previamente establecidos. Por último, debe ser útil para suministrar información necesaria que permita elaborar estados, informes, cuentas, etc. al objeto de ser rendidas a los responsables políticos y a los ciudadanos.

Sin embargo, la LGP no ha cerrado de manera concluyente tres aspectos de especial relevancia en material de responsabilidad en la gestión, por las siguientes razones:

No se concreta la forma en la que las asignaciones presupuestarias se asignan a los centros responsables de gasto en base al grado de cumplimiento de los objetivos. Únicamente se realiza una mera evaluación por comparación entre los objetivos previstos y los ejecutados (por unidades físicas o monetarias) para unos objetivos medidos a través de indicadores de eficacia y no eficiencia. Por tanto, se antoja esencial proceder a un cambio profundo de la mentalidad actual existente a la hora de confeccionar los presupuestos anuales, y concretar dichas asignaciones presupuestarias sobre la base del cumplimiento o no de unos adecuados objetivos concretos, medibles, relevantes, fiables y, sobre todo, que midan la eficiencia de la gestión mediante un uso óptimo de los recursos públicos. Será a partir de los mismos, cuando mediante un adecuado proceso de rendición de cuentas, se podrán modificar las asignaciones presupuestarias o exigir las oportunas responsabilidades.
No se determinan los instrumentos con los que poder cuantificar el grado de eficiencia logrado en la gestión de los recursos públicos.
Queda un marco abierto y nada concreto a la hora de poder exigir responsabilidad más allá de la que pueda exigirse contablemente, patrimonialmente (TÍTULO VII, «De las responsabilidades». Arts. 176 y ss. de la LGP) o penalmente (TÍTULO XIX, «Delitos contra la Administración pública». Arts. 404 y siguientes Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal).

Debido a estas lagunas que se acaban de exponer, el vigente sistema general de responsabilidad de las autoridades y del personal al servicio de las Administraciones Públicas no es eficaz a la hora de exigir responsabilidad derivada de las decisiones de gasto adoptadas en perjuicio de los principios rectores de la gestión económico-patrimonial (economía, eficacia, eficiencia, calidad) y, por tanto, también el de proporcionalidad.

En base a lo expuesto, es imprescindible regular un nuevo marco regulador capaz de dar solución a los problemas anteriormente planteados, y que explícitamente previera los supuestos de responsabilidad respecto de aquellas decisiones que incumplen o ignoran el principio de racionalidad en el uso de los recursos públicos.

A continuación, se señalan posibles avances en esta materia, en lo referente al ámbito de la responsabilidad patrimonial:

Ante la dificultad probatoria de la culpa en los supuestos de decisiones de gasto que no respeten el principio de racionalidad que actualmente existe bajo la normativa vigente, convendría establecer un tipo más objetivo que se basase en la relación de causalidad entre las decisiones adoptadas y el perjuicio ocasionado a la Hacienda Pública.
Recientemente, se pretendió realizar un avance en esta materia con el nuevo Estatuto del Alto Cargo Público, a través de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, pero esta norma únicamente contempla la responsabilidad de los altos cargos de la administración en los casos de prevaricación o corrupción (Art. 1). Este avance logrado se completaría con la extensión de esta responsabilidad a otros responsables directos de la gestión en niveles más inferiores que los de los propios altos cargos, ya que únicamente se castiga al gestor corrupto o que malversa fondos públicos, y no al mal gestor que actúa en claro perjuicio del uso racional y eficiente de dichos fondos.
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en su Art. 26.2.a).1º, determina como uno de los principios generales de buen gobierno, que los gestores públicos: «Actuarán con transparencia en la gestión de los asuntos públicos, de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia y con el objetivo de satisfacer el interés general.» En su Art. 28, se enumeran un conjunto de infracciones (muy graves y por conductas culpables) en materia de gestión económico-presupuestaria, sin que se haya recogido ninguna medida concreta ante el incumplimiento derivado de la gestión pública en claro perjuicio del principio de eficiencia. Por tanto, este es otro campo normativo susceptible de recoger otro tipo concreto de medidas que «castiguen» a los gestores que adopten decisiones de gasto público que vulneren el principio constitucional de racionalidad de carácter administrativo- patrimonial.

A modo de resumen, se puede concluir que en el campo de la responsabilidad de los gestores públicos queda todavía, pese a que se han ido introduciendo algunos novedosos avances, un gran camino por recorrer, y es por eso por lo que todos los agentes implicados en la gestión pública debemos analizar todos sus procesos, tratando de mejorarlos y de establecer y concretar los mecanismos necesarios para exigir las responsabilidad que se pudieran derivar de una inadecuada o inapropiada forma de gestionar los recursos públicos.